浅论检察机关提起民事公益诉讼的法律地位和具体程序

近年来，生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生，社会各界呼吁政府加大管理处罚力度维护社会公共利益的要求日益强烈。而在另一方面国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等领域，一些行政机关违法行使职权或者不作为使国家和社会公共利益受到侵害，由于我国目前保护国家和社会公共利益的法律制度还不十分完备，对此类违法行政行为缺乏有效监督。为加强对国家和社会公共利益的保护，强化对行政违法行为的监督，四中全会决定明确要求:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。通过建立检察机关提起公益诉讼制度,充分发挥检察机关法律监督职能作用,促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。

2015年，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，最高检也出台了相应的《检察机关提起公益诉讼试点方案》，经过近两年各地的的公益诉讼改革试点颇具成效。如何继续扩大试点积累经验，进而通过立法或者修法确立检察机关提起公益诉讼的主体地位，最终达到完善公益诉讼制度的目的，使基层检察院有法可依。

首先，应当立法明确检察机关的公益诉讼主体地位。传统的民事诉讼为了防止诉权滥用，规定公民、法人或其他组织只有在于案件“有直接利害关系时”才有权提起诉讼。这也就意味着，一些涉及公共利益，但是对公民、法人、或其他组织没有“直接利害关系时”，就不能提起诉讼。2012年修正的《民事诉讼法》为单行立法授权特定主体提起公益诉讼留下活口，明确对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。虽然民事诉讼法没有明确哪些机关和组织可以启动民事公益诉讼，但它毕竟为全国人大及其常委会制定个别立法进行民事公益诉讼的授权提供了依据。但针对行政机关乱作为、不作为，导致损害国家和社会公共利益的违法行为，2015年5月1日正式施行的《行政诉讼法》却并没有把行政公益诉讼的设想纳入其中。2015年7月1日，全国人大常委会特别授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，期限为2年。这也就意味着，检察机关作为提起公益诉讼的主体地位得以暂时确立。检察机关参与公益诉讼，主要目的就是为了维护和实现公共利益，只有明确了检察机关公益诉讼的主体地位，才能保障检察机关的国家诉讼权。在现实中，检察机关提起民事行政公益诉讼是一种非常有必要的推动，可以推动具体部门行政机关更好地做工作，实际上也是对环保、行政等机关工作的一种支持。

对于公益诉讼，没有出现在诉讼法的内容里，体现了立法者对公益诉讼的态度是谨慎的，也是存有分歧的，但是并不排斥改革，所以授权检察机关先行进行试点。而在社会上，对检察机关能否履行好公益诉讼的职责，一直颇具争议。近年来，在试点公益诉讼中，在提起公益诉讼前，检察机关应当设置了诉前程序，依法督促或者支持法律规定的机关或者有关组织向人民法院提起民事公益诉讼。而在提起公益诉讼之前，检察机关应当向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。由检察机关作为公益诉讼的合适原告对于公益诉讼这样一个新型的诉讼体制无论是对原告资格还是受案范围或适用的程序规则都应当在法律中明确，这也再次体现了公益诉讼程序有独立构建的必要性。公益诉讼大多涉及面广、审理过程较复杂，通过诉讼、利用司法资源解决更加合理，检察机关的独特法律地位，更加适应这一角色。公益诉讼的原告应包括检察机关及特定国家机关、团体、个人。保护公共利益是现代政府的一个基本职责，检察机关作为职能部门具有其他任何机构和个人都无法比拟的优势。

公益诉讼应当注重诉前程序。全国人大常委会通过的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（下称《授权决定》）规定：“提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”据此，最高检出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（下称《试点方案》）和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(下称《实施办法》）等规范性文件对诉前程序作了进一步的具体规定。作为检察机关提起公益诉讼的前置安排，诉前程序在整个公益诉讼制度架构中有其独特的价值和意义，其设置本身也有着丰富的理论基础。诉前程序应以所有适格主体为督促、建议对象。如果将来法律赋予检察机关以外的特定机关，可就某一类型的案件提起公益诉讼，根据属地管辖原则，检察机关督促、建议的对象是明确特定的，不存在能否穷尽的问题。但对于有关组织，就应该尽量扩大履行诉前程序的对象范围，不宜以地域为限。公益诉讼本来就不再强调起诉主体与诉讼标的的利害关系。对于法律规定的有关组织，只要其符合条件，即有权提起民事公益诉讼，对其所属地域、体制归属等在所不问。对于比如生态环境领域的公益诉讼，为避免出现被督促、建议的组织不愿诉，而未被督促、建议的组织却要提起诉讼的情况，应以检察机关以外的所有适格主体为督促、建议的对象。实行以公告为主的多种督促、建议方式。在民事公益诉讼中，特别是生态环境类案件中，如果逐一以书面形式督促、建议，既不现实，也难以操作。故在发现公益诉讼案件线索以后，检察机关应考虑通过在报刊、网络等社会媒体上进行公告来对不特定的潜在适格主体进行督促、建议。而对于食药领域的公益诉讼，目前消费者权益保护法仅授权省级以上的消费者协会有提起诉讼的资格，故食药类公益诉讼案件适格主体数量有限，且种类明确单一，加上此类案件大多数地域性较强，故可以考虑通过以书面督促、建议的方式来履行诉前程序。民事公益诉讼也应注意督促行政机关履职。实践中，行政措施相较于司法手段具有相对的优势，其成本低，时效强，且行政机关在执法过程中也具有更大的裁量余地，可根据现场情况灵活地进行处理。在民事公益诉讼案件中，被告违法侵害公共利益，虽然不一定构成犯罪以追究刑事责任，但相应的行政责任和民事责任在一般情况下是需要同时承担的。因此，在诉前程序中，除了督促、建议适格主体起诉外，应同时督促行政主管部门依法履职，即使后者对同一违法行为已经作过行政处罚，行政主管部门的协助和支持也有利于证据的收集固定和诉讼的顺利进行。督促、建议起诉与支持起诉有效衔接。根据《实施办法》规定，如果被督促、建议的机关和有关组织准备起诉，但提出需要检察机关支持起诉的，检察机关应依照相关法律规定支持其提起公益诉讼。现阶段，由于我国公益组织力量普遍较弱，专业水平和诉讼能力不强，因此来自检察机关或其他机关的专业支持和引导显得至关重要。在支持起诉问题上，检察机关可以自行支持起诉，也可以督促、建议行政执法部门作为支持起诉机关；可以应提起诉讼的有关组织的请求进行支持，也可以主动进行支持；根据具体情况，在支持起诉中可以协助调查取证，也可以提供法律咨询、提交书面意见等。现行行政诉讼法启动我国行政公益诉讼程序的“天然”缺陷，导致“事不关己”的我国行政公益诉讼无一例外地陷入困境，亟需在立法上构建与之相应的制度。

希望人大尽快通过试点，进而通过立法或者修法确立检察机关提起公益诉讼的主体地位，最终达到完善公益诉讼制度的目的。